La pobreza del análisis económico de las políticas públicas

Publicado en Portafolio: http://www.portafolio.co/opinion/politicas-publicas-analisis

Hace algunos años escuché al profesor Wynand van de Ven decir, en un seminario de la Universidad de los Andes, que no existía nada más práctico que una buena teoría. El análisis económico de algunas de las políticas públicas en Colombia es un ejemplo alarmante de la falta de una buena teoría para estudiar los problemas económicos. Un caso ejemplar es el reciente debate mediático, mas no académico, sobre los carteles en el país y, principalmente, el presunto ‘cartel’ del azúcar.

Primero, la Superintendencia de Industria y Comercio (SIC) en la Resolución No. 80847 de 2015, que impone sanciones a los ingenios azucareros, ha desconocido que el equilibrio en el mercado del azúcar no es más que la respuesta óptima de los productores a los incentivos creados por los mecanismos de protección amparados en la ley. Los productores de azúcar no acuerdan cuotas como lo sugiere la SIC, cuya evidencia es muy pobre y refleja la carencia de una teoría para pensar sobre el mercado. Si lo que se observa en el mercado son precios internos como los que resultarían bajo competencia monopolística, esto no es porque los productores actúen de forma coordinada, sino porque el mecanismo del Fepa genera los incentivos y señales públicas adecuadas para que cada productor, actuando en función de su propio beneficio e independientemente de los demás, actúe como si hiciera parte de un cartel perfecto, sin serlo. Este es el equilibrio de Nash de este juego. Ahora, algunas observaciones sobre la Resolución: se habla de “equilibrios óptimos”, lo que deja muchas dudas de si saben de qué están hablando. Los equilibrios en situaciones de interacción estratégica son rara vez óptimos. Enfocarse en la dependencia de las fórmulas del Fepa en las participaciones de mercado, es también un error. Las fórmulas fundamentales pueden escribirse como desviaciones del precio promedio de venta de cada ingenio del el precio promedio indicativo del Fepa. En principio, cualquier participación de mercado es un equilibrio, y cuál es el que ellos juegan puede ser más fácil de explicar como un problema de focalización, con base en la historia. Esto es una mejor teoría de por qué las participaciones no varían mucho en vez de utilizar esa observación para decir que hay colusión. Y este no es el único mecanismo del Gobierno que actúa de esta forma (el FEP hace lo mismo).

Segundo, es un elemento esencial de la política de competencia determinar la sanción, y cuando se trata de castigos monetarias, estimar el daño causado de una práctica anticompetitiva. Sobresale la Resolución de la SIC por la ausencia de cualquier análisis en este sentido. La teoría económica está plagada de técnicas para construir escenarios contrafactuales y estimar costos de una forma científica que reflejen los daños y no con base en reglas imposibles de sustentar técnicamente. No tengo nada que decir sobre la obstrucción de importaciones, si las hubo que se multen a los responsables, pero que se estime técnicamente el daño.

Otro punto totalmente ausente de las discusiones es la competencia en el mercado internacional del azúcar. Hace algunos años (2011) hice el siguiente cálculo: en ausencia del Fepa, el precio interno de equilibrio sería el precio de exportación. Con base en la estimación de costos marginales que tenía, el resultado daba que la industria apenas sobreviviría. Un estudio de Abare, en Australia, ‘Sugar: International Policies Affecting Market Expansion’, sugiere que en ausencia de estas políticas proteccionistas en el mundo, el precio sería entre 28 y 41por ciento más alto. Si calculamos el precio promedio al que venden los productores de azúcar en presencia del Fepa y el Sistema Andino de Franjas de Precios, vemos que el precio promedio no es muy distinto a 28 por ciento más alto que el precio de exportación. La conclusión es obvia.

La SIC también desconoce la cadena que va del productor de azúcar al consumidor final. Vale la pena preguntarse si todas las medidas recientes en contra del sector no van a ser nada más que una transferencia de rentas de un sector económico a otro sin ningún beneficio para el consumidor final. Recordemos los objetivos de la política de competencia: promover una competencia sana y no restrictiva en una forma que no reduzca el bienestar social. En este sentido, sobresale la Resolución de la SIC por no hacer ningún tipo de cuantificación del efecto de las políticas sobre el excedente del productor o el del consumidor.

Esto nos lleva a lo fundamental, que no es preguntarse si los productores están actuando correctamente o no, sino, si el mecanismo del Gobierno se justifica y está bien diseñado desde el punto de vista del bienestar social. Sin embargo, no existe ningún estudio al respecto.

En el fondo, esta columna no es más que un llamado a utilizar más la ciencia para guiar nuestras decisiones de políticas públicas y pasarnos a los estudios, teorías y modelos para discutir de forma disciplinada y rigurosa, dejando de lado los medios y las redes sociales para otros menesteres.